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隐性门槛高部分地方现“逆城市化 ”
备受关注的全国城镇化工作会议 召开在即，土地制度和户籍制度改革 再次成为城镇化背景下的核心议题。 虽然每年有1000多万农民工进入城市 ，但现行土地制度和户籍制度方面的 制度藩篱和“隐性”门槛，使得“农民工 市民化”这一新型城镇化的核心难以做 实。
《经济参考报》记者了解到，一 些城市利用居住证制度设置学历、技 能、投资等新门槛已成为普遍现象， 或者存在只改变户籍、未改善生活居 住条件和福利水平的“空转”现象。而 当前的土地制度使得农民难以真正“走 出去”和“留下来”，一些地方的户籍改 革试点中，甚至出现了原有城市户籍 人口希望换成农村户籍的“逆城市化” 现象。
门槛高农民工身份难转变
作为户籍制度改革的过渡性政策 ，居住证制度已在多地探索实行。据 全国城镇发展改革试点经验总结材料 ，上海、浙江、广东、江苏、北京等 地都将居住证与在当地落户相挂钩。 然而，居住证已经成为了农民工落户 新限制。
“自由迁徙”，首次出现在今年的 政府工作报告中，报告提出要为人们 自由迁徙、安居乐业创造公平的制度 环境。而户籍制度正是城镇化过程中 改革呼声最高的制度藩篱之一。
去年2月，国务院发布了《关于 积极稳妥推进户籍管理制度改革的通 知》，要求今后出台有关就业、义务 教育、技能培训等政策措施，不要与 户口性质挂钩，继续探索建立城乡统 一的户口登记制度。十八大报告中再 次明确提出，要加快改革户籍制度， 有序推进农业转移人口市民化。
从近年来各地的实践和国务院的 政策来看，当前户籍制度改革基本上 遵循着“积极稳妥”的思路。特别是对 于农民工在大城市的落户问题，现有 的政策还比较谨慎，以防“有的地方不 分城市类别不顾城市综合承载能力， 一味放宽落户城市的条件”。
据了解，2000年，我国全面放开 了县以下城镇的落户限制；2011年， 全面放开了农民进入中小城市的落户 限制；2012年，首次放开地级市户籍 ，部分大城市和特大城市户籍制度也 在进行探索。
不久前，广州市取消农业户口和 非农业户口划分，统一登记为“居民户 口家庭户”，引发人们对于户籍制度改 革加速推进的猜想。此外，河北、辽 宁、江苏、山东、重庆、四川、广西 等10多个省区相继取消了农业户口和 非农业户口的二元户口性质划分，统 称为“居民户口”。
有专家指出，一些地方户籍制度 改革存在“空转”现象，即直接把农民 的户籍变了，但并没有改变他们生产 和生活居住条件，这样的户籍改革没 有意义。北京大学中国地方政府研究 院院长彭真怀认为，依附在户籍上的 社保、医疗、教育、养老等问题不是 公安部门和户籍制度本身能够解决的 ，户籍放开之后，更重要的是解决农 民进城的问题，真正实现人的城镇化 。
记者了解到，不少地方在居住证 、户籍、公共服务方面设置学历、技 能、投资等诸多门槛已经成为普遍现 象。比如2010年至2012年5月，广东 省通过积分入户的大约为农民工总量 的百分之一，73.7%的积分入户者具 有一定职称或者严苛的职业资格。
今年7月1日起，上海开始实行居 住证积分制度。根据居住证积分制， 持有居住证、总积分标准分值达到12 0分的外来人口，可以享受子女教育 、异地高考、社会保险、证照办理、 住房、基本公共卫生、计划生育等公 共服务待遇。获得积分的基础指标包 括年龄、教育背景、专业技术职称和 技能等级、在上海市工作及缴纳职工 社会保险年限等。
对于大量外来务工者来说，特别 是那些低文化水平的人，由于难以拿 到120分的标准分，仍然都挡在门外 。而且居住证和上海户籍相比，仍然 存在差距，比如不能享受上海市低保 待遇，不能申请购买保障房等。
近日有媒体报道称，由公安部牵 头制定的“居住证管理办法”草案已经 提交至国务院法制办，有望在年内推 出。其中较大的突破在于，居住证将 不设置人才门槛，覆盖所有外来人口 。
负担重地方财政力不能支
户籍制度改革最终要实现城乡公 共服务的均等化，还需要社保、财税 、土地政策等一系列改革配套。在实 际操作中，很多城市不愿意放开户籍 还有现实的考虑，主要就是因为地方 财力难以承担农民工市民化的高成本 。
有测算称，一个典型农民工市民 化(包括相应的抚养人口)所需的公共 支出成本总共约8万元左右。全国人 大财经委副主任委员、经济学家辜胜 阻不久前对湖北省六个三线城市进行 了调研，他认为农民工市民化有六项 成本，包括随迁子女教育成本、医疗 保障成本、养老保险成本、民政部门 的其他社会保障支出、社会管理费用 和保障性住房支出。
广东省的一位地方官员告诉记者 ，虽然国家和各省均出台了基本公共 服务均等化规划和方案，但对于承担 基本公共服务的地方政府来说，服务 需求越来越多，财政上的压力越来越 大，而国家和省级财政税收政策没有 调整，各省的政策存在差异，无法对 接。要将庞大的外来人口全部纳入公 共服务均等化的统筹范围绝非易事， 即使是北京、上海、广州等经济发达 财政充裕的城市也难以承担。
国家发改委城市和小城镇改革发 展中心主任李铁认为，一次性将外来 人口全部改成城市户籍人口，不仅对 地方财政形成较大压力，也将会出现 人口倒挂情况。因此，户籍制度改革 应分期分批实施，重点解决长期举家 迁徙，在城镇就业多年有稳定居住条 件的居民。促使他们通过户改在就业 和居住地落户。与此同时，对于没有 解决户籍的居民，应先通过缩小公共 服务差距解决农民工市民化问题。
在李铁看来，像北京上海这样的 大城市根本没有办法进行户籍制度改 革，因为它们集中了全国最好的资源 ，福利基本上接近于发达国家了。对 于中国的一个城市，要解决户籍，同 时要解决含在户籍上的公共福利，意 味着政府的支出一定会向这方面倾斜 ，会使原来的居民福利受到很大的影 响。
有专家认为，深化城镇化配套改 革需要在中央政府和地方政府以及政 府企业和个人之间构建多元化的成本 分担机制。比如应该建立“人钱”挂钩 机制，即根据各城市吸纳农民工定居 的规模，每年定向给予财政补助，以 激励城市吸纳外来人口。
记者了解到，备受关注的“国家中 长期新型城镇化规划”中，作为地方财 政重要来源的中央财政转移支付的标 准有望会进行改变。未来我国财政转 移支付分配规模将一改之前以户籍人 口认定方式，更多考虑常住人口因素 ，根据常住人口规模进行认定，以做 到根据地方实际行动真正合理分配公 共资源。
原标题：部分地方现逆城市化现 象:市民要求换为农民户籍
安居忧进城农民难舍土地
30多年前的城镇化发端于农民从 土地的束缚中解放出来，由此出现了 全世界最大规模的人口流动。在新型 城镇化推进过程中，土地制度改革仍 是关键因素。
一些在北京、深圳打工的农民工 接受采访时对记者说，由于不清楚未 来土地政策的变化，他们对于在城市 里安家仍心存后顾之忧。
中国社科院人口与劳动经济研究 所所长蔡昉认为，在缺乏稳定的定居 预期的情况下，外出的农民工不敢转 让承包土地的经营权，更不愿意放弃 已经闲置的宅基地，造成在最严格的 土地管理制度下，土地的生产和生活 利用率却有所下降。
经济学家厉以宁曾表示，在推进 城镇化过程中，土地确权要先行一步 。他甚至认为，土地确权堪比另一次“ 土改”。
事实上，土地确权被看作保障农 民土地财产权利的基础性工作。通过 确权，农民能够拿到依法登记、具有 法律效力的土地承包经营权证和宅基 地使用权证，获得更加稳定的预期， 在城镇化过程中真正能够“走得出去” 。
2012年底，国土部已基本完成了 农村集体土地所有权的确权工作，农 业部门则提出用5年时间基本完成农 村土地承包经营权确权登记颁证工作 ，妥善解决农户承包地块面积不准、 四至不清等问题。
成都作为国家统筹城乡综合配套 改革试验区，从2008年开始推行以“ 还权赋能”为核心的农村产权制度改革 。通过确权颁证，农民获得了集体土 地的使用权、经营权以及由此派生出 来的转让权，使得农村产权更为全面 。
据北京大学国家发展研究院综合 课题组的研究，成都土地制度改革的 路线图是，在农地确权的基础上，以 土地指标交易带动农村土地综合整治 ，加大集体土地流转、推动土地资源 的市场化配置、促进城市化。
中国人民大学农业与农村发展学 院副院长孔祥智认为，随着农村土地 所有权、使用权和经营权得到强化， 再通过征地制度改革，将约束地方政 府征地行为，大大提高征地补偿水平 和土地利用效率，并改变此前粗放的 城镇化发展模式。
清华大学教授蔡继明则提出“农民 自主型城镇化”的概念，即乡镇集体在 符合城乡规划的前提下，不经过土地 征用，在集体土地上推进工业化和城 镇化并实现农民生产方式转变与分享 经济成果的城市化模式。
蔡继明认为，农民自主型城镇化 保障了农村集体土地的权益，体现了 农民当家作主的地位，使农民充分享 受了工业化城镇化的成果，缩小乃至 消除了城乡二元结构所产生的各种差 距和矛盾，同时也减轻了政府的财政 负担。
脱钩难“逆城市化”现象显露
因为农民市民化和土地财产权利 挂钩，在重庆、成都等地的户籍改革 试点中，出现了不少“逆城市化”的现 象。一些农民工不愿意要城市的户口 ，甚至于很多原有城市户籍的人口， 希望换成农村户籍，以分得田地，享 受城镇化带来的红利。
前几年，一些地方在城镇化的推 进过程中实行“宅基地换房、土地换社 保”的政策，实际上还是打着土地的主 意。比如重庆曾经提出农民进城的“三 件旧衣”(农民的承包地、宅基地、林 地)换“五件新衣”(包括养老保险、医疗 保险、子女读书、就业、住房)的政策 ，一度引起了很大争议。
据全国城镇发展改革试点经验总 结，即使是在成都市，改革也没有完 全摆脱对农村土地的依赖关系。在城 镇保障性住房和失业保险等方面，还 是根据居民是否拥有农村土地进行了 区别对待，比如居民如果在农村仍然 拥有宅基地和相应的房产，那么在城 镇就不能享受保障性住房；居民在农 村仍然拥有承包地和林地，就不能享 受到基本的失业保险。
中国人民大学农业与农村发展学 院副院长郑风田认为，农民的宅基地 与承包地其实一直在承担着农民的社 会保障职能，所以目前的城镇化还是 不要急于去没收农民的地与房。如果 再出现2008年式的金融危机，上千万 甚至几千万人失业了，农村回不去了 ，宅基地与承包地没有了，可能会引 发大问题。
专家认为，农民应该带着土地权 利进城，转为市民后也保留其原有的 土地权利，或采取市场化的退出机制 。即使“土地换社保”具有合理性，其 前提也必须是农民能够获得和城里人 同等的社会保障。
中国(海南)改革发展研究院院长 迟福林建议，一方面要尽快剥离土地 的社会保障功能，尤其是在农村土地 得不到物权保障、不能抵押贷款的情 况下，不能硬性要求农民工以放弃土 地权利为代价来获得城市基本公共服 务；另一方面要切实保障农民的土地 收益权。在符合城乡土地规划的前提 下，建立完善的农村土地使用权的转 让、出租、抵押、入股的相关制度安 排。
国务院发展研究中心课题组的分 析称，城镇化进程中，要保护好农民 土地权益关键在于建立被征地农民社 会保障制度，鼓励农民带着土地权利 进城做市民，保障农民的宅基地用益 物权，明确农民对农村整理节约出的 建设用地享有收益权，确立以土地市 场价值为土地补偿标准的计量依据等 。
据了解，国土资源部已经考虑在 加快完善农村医疗、养老等保障制度 的前提下，逐步放开宅基地使用权流 转。而目前浙江、安徽、广东等地也 已着手进行宅基地流转试点工作，意 在探索建立宅基地流转制度，真正体 现农民的财产权益，让农民带着“第一 桶金”进城。 |
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发表于 2013-9-26 03:55:11
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